Une loi d’orientation est «une loi qui a pour objet de fixer les principes et les grandes orientations d’une politique à suivre dans un secteur d’activité déterminé, tout en laissant le soin au législateur, par l’adoption de lois dites sectorielles, ou au Pouvoir exécutif, par voie règlementaire (décrets, arrêtés), d’en fixer les modalités de mise en œuvre», en vertu de la circulaire n°0010PM /SGG/SGA/PAT du 5 juillet 2016 relative à l’objet et aux techniques de rédaction des lois d’orientation.
Aux termes de l’article 3 de la loi susvisée, le Système national de planification (Snp) désigne l’«ensemble des composantes interdépendantes qui participent à la planification, à la programmation, au financement, à la mise en œuvre, au suivi et à l’évaluation des actions de développement». Ce système a fait l’objet de réformes majeures, dans un double souci d’efficacité et de performance.
Les étapes marquantes de l’évolution du Snp
A ce titre, deux (2) réformes majeures sont intervenues, respectivement en 1987 et 2022.
La réforme de 1987
Adoptée par le Conseil supérieur du plan en sa session du 29 juin 1987, cette réforme avait introduit trois (3) nouveaux instruments de planification : -l’étude prospective sur la société sénégalaise et son environnement, national et international, à l’horizon d’une génération, vingt-cinq (25) ans ; -le Plan d’orientation pour le développement économique et social (Podes), révisable à mi-parcours, d’une durée de cinq (5) ans ; -le Programme triennal d’investissements publics (Ptip), révisable annuellement. Néanmoins, l’application de la réforme de 1987 a révélé certaines lacunes, liées notamment à une faible articulation des instruments de planification, ainsi qu’à l’absence d’approbation des dixième et onzième Podes, au titre respectivement des périodes 2002-2007 et 2008-2013. Il s’y ajoute la multiplicité et la duplication de ces instruments. En effet, à la faveur de l’éligibilité du Sénégal à l’Initiative Pays pauvres très endettés (Ppte), les Documents de stratégie de réduction de la pauvreté (Dsrpi et II), élaborés entre 2003 et 2010, se sont substitués au Podes. De même, à partir de 2010, le Document de politique économique et sociale (Dpes) a pris la place des Dsrp. Ce sont ces insuffisances qui ont conduit à l’adoption du Plan Sénégal émergent (Pse) en 2014.
La réforme de 2022, une tentative de codification des instruments de planification
La loi d’orientation relative au Snp constitue une tentative de codification, visant à instaurer un cadre de planification cohérent et performant, en renforçant la synergie entre planification socio-économique et spatiale.
C’est ce qui ressort de son article 2 qui dispose que «la présente loi s’applique à la planification économique, sociale, environnementale et spatiale, et couvre les échelles de planification aux niveaux national, sectoriel et territorial». Ainsi, les documents de planification, précédemment prévus par des textes épars, sont, à présent, regroupés dans la loi d’orientation en deux (2) types :
– les instruments de long terme (20 à 25 ans) que sont les études exploratoires constituées des études prospectives, le plan national d’aménagement et de développement territorial, les schémas directeurs sectoriels sur dix (10), ainsi que les schémas d’aménagement et de développement territorial pour les collectivités territoriales ;
– les instruments de moyen terme (5 ans) comprennent le plan national de développement, le plan d’actions prioritaires, les lettres de politique sectorielle de développement, ainsi que les plans territoriaux de développement pour les collectivités territoriales.
Outre ces innovations, la loi d’orientation consacre : -la création d’un Conseil supérieur de la planification, en lieu et place du Conseil supérieur du plan ;
– les lettres de politique de développement à périmètre sectoriel ;
-l’instauration d’un Schéma de cohérence territoriale (Scot) ;
-l’érection du plan d’actions prioritaires en instrument de planification ;
-l’institution d’un cadre propice d’harmonisation des interventions à l’échelle territoriale par des Commissions territoriales de planification et de suivi-évaluation (Ctpse) ;
-l’érection du Plan Sénégal émergent (Pse) en étude prospective. Au surplus, l’article 24 alinéa 2 en fait l’unique référentiel de la politique économique et sociale du Sénégal. Un référentiel de politique publique constitue un ensemble de normes, valeurs et images de référence structurant l’action de l’Etat, fixant ses critères d’intervention et objectifs sectoriels. Dès lors, l’avènement de l’Agenda national de transformation Sénégal 2050 appelle une modification de la loi d’orientation relative au Snp.
II. De la double obligation de modification de la loi d’orientation et d’approbation législative de l’Agenda national
A la page 4 de l’Agenda, intitulée «L’impératif d’un nouveau modèle de développement», il est écrit que «ce document matérialise la vision d’un Sénégal souverain, prospère et juste en 2050, d’ici vingt-cinq ans. Il représente une 3 déclinaison stratégique du «Projet», manifeste qui a suscité l’adhésion massive du Peuple sénégalais et conduit à l’élection de Son Excellence Monsieur le président de la République Bassirou Diomaye Diakhar le 24 mars 2024». Ainsi, au double regard de son contenu comme de sa durée, l’Agenda national de transformation constitue une étude prospective, au sens des dispositions combinées des articles 2 et 23 de la loi d’orientation. En effet, aux termes de l’article 2, «une étude prospective est une réflexion sur les avenirs possibles d’une communauté humaine, destinée à construire le futur souhaité, émanant des aspirations de la communauté concernée». Tandis que l’article 23 en fixe la durée à l’échelle d’une génération (20 à 25 ans). Les motifs en faveur d’une modification de la loi d’orientation peuvent être tirés des faits, d’une part, et du Droit, d’autre part.
A. Les motifs tirés des faits
Comme indiqué plus haut, l’Agenda national n’est pas seulement une étude prospective. Il constitue également un référentiel des politiques publiques au Sénégal, selon le président de la République qui, à l’occasion du lancement du plan, au Centre international de conférences Abdou Diouf (Cicad), le 14 octobre 2024, disait que «ce référentiel est notre feuille de route pour les 25 prochaines années, déclinée en stratégies quinquennales et décennales qui permettront de mesurer, d’ajuster et d’optimiser nos efforts en temps réel».
C’est à ce titre que les documents ci-après y font référence :
– l’Agenda national de transformation du service public (2025-2029) mentionne que «dans la matérialisation de la vision stratégique de l’Etat consignée dans le nouveau référentiel de gouvernance, Vision Sénégal 2050, notre pays amorce une transformation systémique qui positionne la co-construction d’une Administration…», à sa page 12, premier paragraphe ;
– le New Deal technologique horizon 2034 indique qu’«en 2050, le Sénégal sera une société numérique, un pays de services à forte valeur ajoutée», à sa page 8 ;
– le Plan de redressement économique et social (Pres) prévoit que «l’impulsion et l’accélération, conformément à la Vision Sénégal 2050, passent inévitablement par le redressement, qui en est la première étape», à sa page 2.
A ces arguments tirés des discours et documents officiels à caractère non juridique, s’ajoutent ceux issus notamment de la loi d’orientation.
B. Les motifs tirés de la loi d’orientation
Les modifications obligatoires viseraient les dispositions des articles suivants :
– l’article 3 qui érige le Plan Sénégal émergent (Pse) en «instrument de planification à l’échelle d’une génération (entre 20 et 25 ans), constituant le cadre de référence à long terme de la politique économique, sociale et environnementale» ;
– l’article 24 alinéa 2 qui consacre le Pse comme «…. l’unique référentiel de la politique économique et sociale» ;
– quant à l’alinéa 3, le Pse «définit la vision de développement économique et social depuis 2014».
La modification de ces articles consisterait en une substitution du Pse par le document «Sénégal 2050 : Agenda national de transformation».
Le projet de loi modifiant la loi d’orientation suivrait la procédure législative classique. Au préalable, l’Agenda national de transformation Sénégal 2050 devrait faire l’objet, si ce n’est déjà le cas, d’une validation par le Conseil supérieur de la planification, conformément aux dispositions de l’article 25 alinéa premier de la loi d’orientation, ainsi que d’une approbation législative. Seules ces formalités pourraient conférer à l’Agenda une valeur juridique et, subséquemment, un caractère exécutoire.
Macodou SENE
Administrateur civil principal de classe exceptionnelle
Ancien Directeur de Cabinet
Ancien Directeur de l’Administration générale et de l’Equipement de la Primature
Actuel Maire de la Commune de Niakhar, Département de Fatick